在法治軌道上推進混合所有制經濟發展
發布時間：
2014-09-04 15:35
黨的十八屆三中全會《決定》提出，“允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟”，并將混合所有制經濟明確為“基本經濟制度的重要實現形式”。這是改革的重要部署，也是理論的重大突破。對此，理論界進行了大量研究。但研究中存在兩種擔憂，一種是擔憂發展混合所有制經濟會導致國有資產流失，另一種則是擔憂發展混合所有制經濟會導致“民企被吃”，甚至會帶來嚴重的腐敗問題。這兩種擔憂從一個側面反映了改革的復雜性。法治是現代社會治理的基石。定紛止爭、凝聚共識，首要的是從法律上找依據。我國法律對混合所有制經濟有較為清晰的規范。厘清混合所有制經濟發展的法理基礎，準確框定改革的法治邊界，有利于澄清圍繞發展混合所有制經濟而產生的模糊認識，明確今后改革的方向。
憲法是國家的根本大法，是全面深化改革的首要遵循。我國憲法明確規定“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”，并具體規定“國家保障國有經濟的鞏固和發展”“國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展”。這些都是黨的十八屆三中全會《決定》重申“兩個毫不動搖”、積極發展混合所有制經濟最為根本的法理淵源。
憲法之下的多個部門法從不同側面、不同維度構建起發展混合所有制經濟的法律框架。一是民法通則的一般規定，宣示了法人民事權利義務關系，包括企業登記、經營、分立、合并等，這當然適用于混合所有制企業。二是公司法的系統規范，其中對股份有限公司的設立和組織機構的具體規定，特別是對股東權益的法律保護，是防范“國資流失”或“民企被吃”的有力工具。三是企業國有資產法的專門界定，不僅明確了加強國有資產保護的具體法律條款，更從企業及其管理者、出資人權益重大事項等方面筑牢了制度屏障。四是刑法的底線懲戒，對“把國有資產變成牟取暴利的機會”的行為設定私分國有資產等罪名，形成事前的震懾與事后的懲戒。此外，混合所有制經濟的具體制度安排還散布于一系列立法解釋、司法解釋以及部門規章、地方法規之中。
可見，關于發展混合所有制經濟的方向、性質、邊界，既有中央精神和方針政策的支撐，更有憲法、法律從基本制度到企業制度、從一般規定到專門界定、從民商事責任到行政、刑事責任的全面、系統規范。堅持國資、民資法律地位平等，嚴格依法推進改革，守住改革的法治紅線，這應當成為社會各界關于發展混合所有制經濟的共同認識。對此，黨的十八屆三中全會《決定》指出，“國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監管各種所有制經濟。”
基本法律框架已經明確，混合所有制經濟發展的成敗關鍵看細則。比如，對“混合”準確的法律界定，有關各方地位與權責的明晰；對企業類型的劃分，公益、非公益，服務類、功能類、競爭類，究竟如何劃分便于監管、更能激發企業活力等，都應在法律層面確定下來。又如，人們最為關注的股權比例問題，在混合所有制企業中，國資、民資、外資的結構如何確定，底線設定與區間管理哪個更優，也應在分類基礎上逐一明確。人才資源是第一資源，人的問題更為根本。黨管干部原則與市場化選聘如何兼容，員工持股怎樣成為有效的產權激勵等，相關法律規范均須進一步完善、細化。
清理不適應混合所有制經濟發展的陳規舊法，化解法律沖突，是當務之急。比如，內、外資企業法人治理結構等方面的規定存在不一致之處，應加以改變，為不同所有制企業營造公平統一的法治環境。再如，央企集團化的管理模式一方面不允許分公司自主與他方成立合資公司，另一方面集團總部又只能“借殼上市”，股權多元化的實現路徑亟待依法拓寬。此外，在納稅、行政審批等環節也存在負擔較重、程序繁瑣的痼疾。市場經濟是法治經濟，自由、平等、公正理應成為各類企業的共享規則。
在法治軌道上推進混合所有制經濟發展，需要在公司治理結構現代化上下足功夫。如果混合之后的公司只是一副空架子，董事會、監事會只是走走過場，參股進來的民資只有分紅權、沒有話語權，甚至還是政企不分，那么民資的注入就不可能成為激發潛能的“活水”。不讓發展混合所有制經濟走樣，尤其是杜絕碩鼠自肥現象，最為核心的是真正按照公司法的規范，建立現代企業制度，完善法人治理結構，靠制度來公開透明地管好人、管好事、管好資，讓各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。
習近平同志指出，凡屬重大改革都要于法有據。混合所有制經濟發展關乎基本經濟制度的生機與活力，依法而治、順勢而為，才是最為根本的認識論、方法論。一方面，法律框架既定，改革有據可依，要把思想和行動統一到黨的十八屆三中全會《決定》精神上來，繼續在法治軌道上攻堅克難、爬坡過坎；另一方面，改革也需善用法治思維、法律手段，讓混合所有制企業成為社會主義市場經濟和法治經濟的微觀主體，成為基本經濟制度的重要實現形式。
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